Procedimento disciplinare

PROCEDIMENTO DISCIPLINARE E ASSISTENZA DEL DIFENSORE

Nel procedimento disicplinare, è legittima l’esclusione del
difensore del lavoratore, qualora il CCNL o il regolamento di procedura non
preveda la sua partecipazione?


Nel procedimento disicplinare, è legittima l’esclusione del
difensore del lavoratore, qualora il CCNL o il regolamento di procedura non
preveda la sua partecipazione?
(Consiglio di Stato, sezione VI, 7
novembre 2006, n. 6556).
A tale quesito ha risposto affermativamente
il Consiglio di Stato, nella sentenza in esame, il quale ha stabilito che “Nel
procedimento disciplinare, in linea di principio, e quindi in assenza di
un’espressa disposizione che lo preveda, il diritto di difesa non va esercitato
con l’assistenza di un difensore. Pertanto, l’organo disciplinare procedente, se
l’incolpato si presenta alla trattazione orale munito di tale assistenza, può
ammettere o meno il difensore a partecipare all’audizione, ma, ove non lo
ammetta, non comprime la sfera legittima del diritto di difesa riconosciuto
all’ordinamento al dipendente sottoposto a procedimento disciplinare, onde non
è, in tal caso, riscontrabile alcuna lesione di un interesse procedimentale e
sostanziale, normativamente rilevante, del dipendente stesso”.
Consiglio di
Stato

 

Sezione VI


Sentenza 7 novembre 2006, n.
6556


REPUBBLICA ITALIANA


IN NOME DEL POPOLO ITALIANO


 
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione
Sesta)

 

ha pronunciato la seguente
SENTENZA

 

sul ricorso in appello n. 4034 del 2005 proposto dall’Automobil Club di
Ancona, rappresentato e difeso dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca e dall’avv.
Paolo Pauri ed elettivamente domiciliato nello studio del primo, in Roma, via G.
Paisiello n.55;

 

contro

 

M. C., rappresentato e difeso dall’avv. Maurizio Discepolo ed elettivamente
domiciliato presso lo studio del medesimo in Roma, via Simone De Saint Bon
n.61;

 

e nei confronti

 

della Commissione di disciplina costituita in persona dell’ACI di Ancona,
non costituitasi in giudizio;

 

per l’annullamento

 

previa sospensione dell’esecuzione, della sentenza del TAR per le Marche n.
262/05 in data 30 marzo 2005, resa tra le parti;

 

visto il ricorso con i relativi allegati;

 

visto l’atto di costituzione in giudizio, il controricorso e l’appello
incidentale di M. C.;

 

viste le memorie prodotte dalla parti a sostegno delle rispettive
difese;

 

visti gli atti tutti della causa;

 

alla pubblica udienza del 21 aprile 2006, relatore il Consigliere Luciano
Barra Caracciolo, uditi l’avv. prof. Scoca e l’avv. Perucci per delega dell’avv.
Discepolo;

 

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

 

FATTO E DIRITTO

 

1. Con tre distinti ricorsi, proposti davanti al TAR per le Marche, il sig.
C. M., dipendente dell’ACI di Ancona, chiedeva, da una parte, (ric. n.362/1992)
l’annullamento – con tutti gli atti connessi – del provvedimento di sospensione
cautelare dal servizio disposto nei suoi riguardi dal direttore dell’Automobile
Club (ACI) di Ancona il 23.1.1992, nonchè del provvedimento disciplinare di
sospensione dal servizio, anch’esso disposto nei suoi confronti dal direttore di
detto ente in data 26.2.1992; dall’altra (ric. n.1077/1992), l’annullamento del
provvedimento di sospensione cautelare dal servizio disposto sempre nei propri
riguardi dal direttore dell’ACI di Ancona in data 20.7.1992 e di ogni altro atto
presupposto, inerente e consequenziale; ed infine (ric.n.1194/1992)
l’annullamento del provvedimento disciplinare di destituzione adottato il
7.9.1992 dal Consiglio direttivo dell’ACI di Ancona, nonché di ogni atto ad esso
comunque connesso, tra cui gli atti del procedimento disciplinare e, in
particolare, la deliberazione della Commissione di disciplina.

 

1.1. Nel primo gravame l’interessato – dopo avere esposto che era stato
sospeso dal servizio con il detto provvedimento del gennaio 1992, in quanto
ritenuto responsabile di sottrazione di documentazione che, con la stessa nota,
il direttore del menzionato ente lo aveva informato della convocazione (per il
29.1.1992) della Commissione di disciplina, la quale, a conclusione del
procedimento avviato, aveva applicato nei suoi confronti la sanzione
disciplinare della sospensione dal servizio per la durata di mesi sei – deduceva
(nei confronti del provvedimento di sospensione cautelare), da un lato, le
censure di insussistenza dei presupposti, violazione e falsa applicazione
dell’art. 90 del regolamento organico dell’ente e dei principi generali in
materia e difetto di motivazione e, dall’altra, le censure di violazione e falsa
applicazione dell’art. 71 del regolamento organico dell’ente e dei principi
generali in materia e di eccesso di potere; mentre (nei confronti della sanzione
disciplinare) denunciava la violazione di alcune norme del regolamento organico,
nonché l’eccesso di potere sotto i profili dell’irrazionalità ed illogicità
manifesta e travisamento dei fatti.

 

L’ACI intimato si costituiva in giudizio, opponendosi al ricorso e
concludendo per il suo rigetto.

 

1.2. Con il secondo ricorso sopra indicato, l’istante – dopo avere
rappresentato che, in prossimità della scadenza della sanzione disciplinare
adottata con il provvedimento impugnato con il precedente gravame, lo stesso
direttore dell’ACI aveva disposto il 20.7.1992 una nuova sospensione cautelare,
in quanto il ricorrente stesso risultava indagato per i reati di furto e/o
appropriazione indebita, – impugnava anche tale provvedimento, perché ritenuto
illegittimo per violazione dell’art. 90 del regolamento organico e dei principi
generali in materia nonché per carenza di presupposti e difetto di
motivazione.

 

Anche in tale giudizio si costituiva l’ente intimato che controdeduceva al
ricorso chiedendone il rigetto.

 

1.3. Infine con il terzo ricorso avanti descritto, il sig. M. – dopo aver
fatto presente che, a conclusione del procedimento disciplinare, avviato
contestualmente alla sospensione cautelare anzidetta, l’ACI, nei suoi confronti,
aveva disposto in data 7.9.1992 il provvedimento disciplinare di destituzione;
che i fatti oggetto di contestazione da parte del direttore dell’ente si
riferivano ad ammanchi di cassa verificatisi nel periodo 1988/1991 e per i quali
era stata avviata apposita indagine penale; che egli aveva presentato le sue
giustificazioni con nota datata 11.5.1992; che la riunione della commissione di
disciplina per deliberare in ordine al contestato addebito si era svolta il
28.7.1992, data in cui egli era stato ammesso a svolgere le sue difese orali
senza che, tuttavia, fosse assistito da apposito difensore; che infine, a
conclusione del procedimento come avanti instaurato, era stata adottata nei suoi
riguardi la sanzione della destituzione con atto in data 9.9.1992 del Consiglio
direttivo dell’Automobil Club di Ancona, su conforme parere della commissione di
disciplina – formulava le seguenti doglianze: violazione dell’art. 85 del
regolamento organico dell’ente, violazione del principio di cui all’art. 103 del
D.P.R. 10.3.1957 n.3, eccesso di potere, violazione del diritto del ricorrente
alla difesa e all’adeguato contraddittorio.

 

Anche in quest’ultimo giudizio si costituiva l’intimato ACI, opponendosi al
ricorso.

 

2. Con sentenza n.262 del 30.3.2005 l’adito TAR, dopo avere riunito i tre
gravami, ha respinto in parte e in parte ha accolto il ricorso n.369/1992; ha
rigettato il ricorso n. 1077/1992 ed ha accolto, infine, il ricorso n.
1194/1992, annullando, avendo ritenuto fondato il terzo motivo, il provvedimento
di destituzione, sul presupposto essenziale che l’Amministrazione aveva
compresso l’esercizio del diritto di difesa del dipendente, impedendo la
partecipazione del suo difensore alla fase di trattazione orale.

 

3. Avverso tale sentenza è interposto l’odierno appello, affidato
dall’Automobil Club di Ancona ai seguenti motivi di diritto:

 

a) (in relazione al detto ricorso n.1194/1992): erroneità della motivazione
della pronuncia nella parte in cui è stata ritenuta necessaria l’assistenza alla
trattazione del difensore dell’incolpato, presente alla seduta ed invitato ad
uscire; mancata previsione nel regolamento dell’ente; mancata compressione del
diritto di difesa; silenzio dell’incolpato in sede di trattazione circa
l’assenza del difensore;

 

b) (in relazione al menzionato ricorso n.369/1992): erroneità nella parte
in cui è stata ritenuta generica la contestazione degli addebiti; piena
conoscenza da parte dell’incolpato; mancata compressione del diritto di
difesa.

 

Nelle conclusioni, l’ente appellante ha chiesto, in riforma della sentenza
impugnata, il rigetto dei ricorsi di prime cure e, per l’effetto, che siano
dichiarati legittimi il provvedimento di destituzione in data 7.9.1992 e quello
di sospensione in data 26.2.1992.

 

Nell’attuale giudizio di appello si è costituito il sig. C. M. che, con
apposito “controricorso con contestuale appello incidentale”, ha contestato le
argomentazioni ex adverso svolte, concludendo – dopo la riproposizione dei
motivi di impugnazione ritenuti assorbiti dai primi giudici (in particolare
tutti i vizi di legittimità che inficiano il procedimento di destituzione) – per
il rigetto dell’appello.

 

In via di appello incidentale, poi, l’originario ricorrente ha
autonomamente impugnato i capi di sentenza con cui il TAR ha ritenuto di
confermare la sospensione cautelare oggetto del ricorso n. 369/92 e con cui ha
rigettato il ricorso n. 1077/92, relativa alla seconda delle due sospensioni
cautelari adottate nei confronti del ricorrente stesso.

 

Alla camera di consiglio del 7 giugno 2005 l’istanza incidentale di
sospensione è stata abbinata al merito.

 

Con memorie depositate in prossimità della discussione del ricorso, le
parti, dopo avere ulteriormente sviluppato le proprie tesi, hanno insistito
nelle rispettive richieste e conclusioni.

 

4. Alla pubblica udienza del 6 dicembre 2005 la causa veniva, infine,
assunta in decisione, su concorde richiesta delle parti, onde erano disposti
incombenti istruttori con ordinanza n. 90/2006.

 

Alla pubblica udienza del 21 aprile 2006 la causa passava nuovamente in
decisione.

 

1. L’Amministrazione appellante deduce, nella sostanza, due ordini di
rilievi avverso l’impugnata sentenza: da una parte, quello che si riferisce alla
ritenuta illegittimità della condotta della Commissione di disciplina, per avere
impedito che il difensore del dipendente in questione partecipasse alla seduta
del 28.7.1992, prevista per la trattazione del procedimento disciplinare, non
essendovi nella specie, ad avviso dell’ente medesimo, alcuna violazione del
diritto di difesa; dall’altra, quello riferito alla erroneità della motivazione
della censurata pronuncia – nella parte in cui è stata ritenuta generica la
contestazione di addebiti e comunque la violazione dell’art. 71 del regolamento
organico per non essere stato posto l’incolpato in condizioni di difendersi – in
quanto il M. avrebbe dimostrato di essere al corrente dell’addebito mosso e, in
ogni caso, non si sarebbe verificata nella specie alcuna soppressione delle
garanzie difensive, per avere avuto contezza l’incolpato degli addebiti mossi e,
quindi, il tempo e la possibilità di difendersi.

 

2. Con riferimento al secondo dei riferiti ordini di censura d’appello,
relativo al ricorso di primo grado n. 369/92 R.G., esso è infondato.

 

L’obiettività genericità degli addebiti contestati, priva dell’indicazione
di essenziali elementi di fatto correttamente indicati dal TAR – specificazione
della documentazione di cui si contestava la sottrazione, delle modalità
dell’azione, del periodo di svolgimento dei fatti – unitamente alla deliberata
soppressione della fase di concessione di un termine, normativamente previsto
dall’art. 71 del Reg. org. dell’Ente, per la presentazione delle giustificazioni
e di eventuali documenti e della relativa acquisizione di tali giustificazioni,
integra una violazione sostanziale del diritto di difesa del dipendente. Tale
violazione non è sanabile in alcun modo dalle risposte date dall’incolpato in
sede di trattazione orale né dal rinvio della seduta, per indisponibilità di uno
dei componenti della Commissione, a successiva riunione. È evidente che risulta
vulnerato lo stesso ambito dei fatti da accertare, rispetto ai quali
l’istruttoria si è privata del contributo, legalmente dovuto, del dipendente
incolpato che, a sua volta, si è trovato a difendersi senza disporre della,
altrettanto dovuta, adeguata e anticipata conoscenza delle accuse
formulate.

 

3. Può invece accogliersi il profilo d’appello relativo alla sostenuta
legittimità della mancata ammissione del difensore incaricato dal dipendente
alla trattazione orale del distinto procedimento disciplinare oggetto del
successivo ricorso n. 1194/92 R.G.. Nel procedimento disciplinare, in linea di
principio, e quindi in assenza di un’espressa disposizione che lo preveda, il
diritto di difesa non va esercitato con l’assistenza di un difensore. Pertanto,
l’organo disciplinare procedente, se l’incolpato si presenta alla trattazione
orale munito di tale assistenza, può ammettere o meno il difensore a partecipare
all’audizione, ma, ove non lo ammetta, non comprime la sfera legittima del
diritto di difesa riconosciuto all’ordinamento al dipendente sottoposto a
procedimento disciplinare, onde non è, in tal caso, riscontrabile alcuna lesione
di un interesse procedimentale e sostanziale, normativamente rilevante, del
dipendente stesso.

 

4. L’accoglimento dell’appello sul punto ora deciso implica l’esame delle
restanti censure del ricorso di primo grado relative al provvedimento di
destituzione, assorbite dal TAR.

 

4.1. Va innanzitutto respinta la prima di esse poiché, nel caso, l’azione
penale non risultava “iniziata” sicché non si poneva problema di previa
sospensione del procedimento disciplinare; va sottolineato, al riguardo, che
neppure nel presente grado di giudizio l’originario ricorrente ha provato che,
al tempo dell’instaurazione del procedimento disciplinare, fosse stato disposto
il rinvio a giudizio nei suoi confronti o comunque adottato un atto a efficacia
equipollente ai fini dell’esercizio dell’azione penale.

 

4.2. Neppure possono ritenersi tardive le constatazioni mosse al
ricorrente, risultando le stesse ragionevolmente e obiettivamente ravvicinate
alla notizia della riferibilità al medesimo degli addebiti emergente da
accertamenti testimoniali e contabili svolti nei mesi immediatamente antecedenti
alla contestazione.

 

4.3. La dizione “Il Consiglio Direttivo … ha deliberato … di aderire al
provvedimento disciplinare emesso dalla competente Commissione”, poi, non
implica che l’organo competente ad adottare la determinazione finale e
conclusiva del procedimento disciplinare abbia abdicato a tale sua competenza.
L’uso del termine “provvedimento” riferito alla determinazione della Commissione
di disciplina, non altera la natura sostanziale della sequenza procedimentale
sotto il profilo del processo di formazione della volontà provvedimentale che
risulta comunque imputabile alla deliberazione del Consiglio; questa assume cioè
valore costitutivo, laddove il riferimento a quanto stabilito dalla Commissione
di disciplina vale obiettivamente come motivazione “per relationem” conforme al
giudizio dell’organo disciplinare, seguendo con ciò una legittima prassi, tipica
del procedimento disciplinare.

 

4.4. Le ulteriori censure sviluppate nel controricorso – relative allo
svolgimento, da parte del Direttore di funzioni sia istruttorie che decidenti,
alla qualità sia di testimone che di componente della Commissione di disciplina
di un funzionario nonché alla contraddittorietà dei fatti accertati – sono
inammissibili perché non contenute nel ricorso dinnanzi al TAR e dedotte per la
prima volta un grado di appello, senza neppure allegare i presupposti per la
proposizione di motivi aggiunti.

 

5. Va ora esaminato l’appello incidentale riguardante sia il provvedimento
di sospensione cautelare oggetto del ricorso di primo grado n. 369/92 R.G. che
l’equivalente provvedimento impugnato con ricorso n. 1077/92 RG.

 

5.1. Con riferimento al primo, per la verità, il TAR ha correttamente
ritenuto che tale sospensione cautelare rendesse conto del suo presupposto, la
sottrazione di documenti d’ufficio e “le inevitabili ripercussioni negative che
ciò produce sull’ambiente di lavoro, connesso esplicitamente alla violazione del
dovere di fedeltà. Quanto precisato dalla sentenza impugnata, peraltro,
contrariamente a quanto dedotto con l’appello incidentale, non significa che sia
il giudice a fornire la motivazione del provvedimento, poiché il TAR, senza
sopperire a una carenza della motivazione, ha fornito di questa un chiarimento,
illustrandone l’obiettivo significato, espandibile in base alle proposizioni
utilizzate, in relazione alla formula dell’art. 90 del Regolamento qui in
rilievo. La connessione logica delle espressioni letterali utilizzate in tale
motivazione illustra con sufficienza come ricorra un’ipotesi di “gravi motivi”,
trattandosi di un’esplicita enunciazione che sottolinea la possibile commissione
di un reato e, comunque, di un fatto palesemente tale da “procurare turbamento
alla regolarità del servizio”, “in grave contrasto” con i doveri di fedeltà
incombenti in un dipendente (che abbia appunto sottratto documentazione
d’ufficio).

 

5.2. Quanto alla seconda sospensione cautelare, l’appello incidentale è del
pari infondato.

 

Anche se la sentenza attribuisce alla motivazione un carattere “scarno”,
essa è stata legittimamente ritenuta sufficiente. Va infatti ribadito che la
sospensione cautelare risulta nel caso fondabile su “gravi motivi” e non sulla
qualità di imputato assunta dal dipendente, sicché tale qualità non rileva, in
effetti, per la conformità all’altra ipotesi di sospensione prevista dal citato
art. 90, atteso che la menzione, nel provvedimento impugnato, del comma 1 dello
stesso art. 90, non inficia la sussistenza e la qualificabilità del potere
comunque esercitabile ed esercitato dall’Amministrazione; questa nel far
riferimento a reati di “furto e/o appropriazione indebita commessi nel corso del
servizio prestato presso questo Ente tra gli anni 1988 e 1991” dà comunque conto
di “gravi motivi” di per sé sufficientemente evidenziati, non occorrendo
obiettivamente, in relazione alle circostanze autoesplicative richiamate,
ulteriori svolgimenti per illustrare la peculiare pericolosità dei reati
ipotizzati, anche come indici della personalità dell’interessato, in relazione
al turbamento ambientale che avrebbe provocato la permanenza in
servizio.

 

6. In conclusione, l’appello principale va accolto nei limiti più sopra
evidenziati, mentre vanno respinte le ulteriori domande proposte da entrambe le
parti.

 

La natura della controversia giustifica la compensazione delle spese tra le
parti costituite.

 

P.Q.M.

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie in
parte l’appello principale e respinge l’appello incidentale nei termini di cui
in motivazione.

 

Spese compensate.

 

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità
amministrativa.

 

Così deciso in Roma, il 21 aprile 2006 dal Consiglio di Stato, in sede
giurisdizionale – Sez.VI – nella Camera di Consiglio, con l’intervento dei
Signori:

 

Claudio VARRONE Presidente

 

Sabino LUCE Consigliere

 

Luciano BARRA CARACCIOLO Consigliere Est.

 

Lanfranco BALUCANI Consigliere

 

Aldo SCOLA Consigliere

 

 

Presidente
f.to Claudio Varrone

 

Consigliere Segretario
f.to Luciano Barra Caracciolo f.to
Glauco Simonini

 

DEPOSITATA IN
SEGRETERIA
il……………..07/11/2006……………….
(Art. 55,
L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
f.to Maria Rita Oliva